Lezioni di diritto amministrativo 6/ed.

Queste Lezioni, che riguardano il diritto amministrativo sostanziale, cercano anzitutto di inquadrare la materia in un contesto storico e di comparazione giuridica. Ciò non soltanto nel primo capitolo, dedicato alle origini e agli sviluppi del diritto amministrativo, ma anche nelle diverse parti del lavoro, ove si analizzano i principi, i modelli organizzativi e l’attività delle pubbliche ammini strazioni. L’esame degli andamenti storici è essenziale per comprendere tempi e ragioni della nascita e delle trasformazioni del diritto amministrativo: un diritto giovane – nella sua configurazione compiuta ha poco più di due secoli – che ha conosciuto radicali mutamenti, autentiche metamorfosi. La più evidente è la trasformazione da diritto strettamente legato alle esperienze nazionali a diritto che è venuto ad assumere un ruolo determinante nel panorama dell’Unione europea e dell’esperienza giuridica globale. L’attenzione comparativa è indispensabile, poiché, soprattutto dalla metà del Novecento, è divenuta più intensa la circolazione orizzontale di istituti giuridici, che sono passati da un ordinamento all’al tro. In particolare, la tradizione di un penetrante sindacato giurisdi zionale sull’attività amministrativa, propria degli ordinamenti giuridici dell’Europa continentale, ha molto influito sui Paesi legati al common law, a partire dalla Gran Bretagna e dagli Stati Uniti d’America. Vicevers a, la tradizione del procedimento amministrativo preliminare al provvedimento – il procedimento che consente al privato di esprimere la pr opria voce prima che l’amministrazione pubblica decida – è nata in Inghilterra e di lì è trasmigrata gradualmente nelle esperienze eurocontinentali. Queste Lezioni, in secondo luogo, tentano di coniugare l’analisi della mutevole e complessa realtà del diritto amministrativo con la costruzione concettuale. La realtà delle organizzazioni e delle attività amministrative si è fatta sempre più intricata, con il passaggio dallo Stato borghese allo Stato espressione di diversi gruppi sociali e con l’inserimento del diritto amministrativo nel quadro delle istituzioni europee e internazionali. Le definizioni e i concetti tradizionali, che spesso riflettevano impostazioni teoriche lontane dal realismo o fondate su certezze più lineari e rarefatte, non sono più utilizzabili; e definire, guardando alla realtà complessa, risulta sempre più difficile. Il modello uniforme del ministero non esiste più. L’ente pubblico della dottrina classica è una creatura scomparsa. Il servizio pubblico ha assunto connotazioni molto diverse dalla figura che la dottrina francese aveva chiamato service publica tra la fine dell’Ottocento e gli esordi del XX secolo. Il potere discrezionale è assai lontano da quello del primo Novecento. L’interesse legittimo ha acquisito garanzie e contenuti più ampi e le differenze rispetto al diritto soggettivo si sono attenuate. Il provvedimento non è più il baricentro dell’azione amministrativa ed è frequentemente sostituito da misure consensuali o da atti privati. La contrattualità amministrativa ha moltiplicato le sue tipologie. Ma la difficoltà di concettualizzare e di definire, a causa della complessità del reale, non può comportare che si abbandonino concetti e definizioni. L’analisi giuridica, quando ha voluto seguire la via del realismo, è rimasta spesso lontana dalla concettualizzazione: è quel che è accaduto più volte al realismo giuridico nordamericano. Ciò ha fatto perdere alla scienza giuridica la sua connotazione sistematica e prescrittiva: occorre definire un determinato istituto giuridico – anche se in modo meno lineare e più complesso rispetto al passato – per collocarlo all’interno del sistema e per individuare la disciplina applicabile al caso che si ha di fronte. In terzo luogo, queste Lezioni provano a mettere in luce alcune disfunzioni di fondo del diritto amministrativo. Non tanto le disfunzioni particolari, che riguardano questo o quel settore, e hanno bisogno di rimedi specifici: come l’incompiuta attuazione del disegno normativo con cernente le agenzie amministrative; o i difetti di determinate norme sul procedimento amministrativo. Si guarda, piuttosto, a vicende che potrebbero dirsi disfunzioni di sistema. Quelle disfunzioni, in altri termini, che possono incidere sull’intero diritto amministrativo o su sue componenti essenziali. Ad esempio: la turbativa politica sull’organizzazione e sull’azione amministrativa; le derive degli imperativi dell’efficienza, da un lato, o dell’iperlegalismo, dall’altro; le insufficienze della semplificazione amministrativa o delle garanzie partecipatorie riconosciute agli amministrati. Si tratta di disfunzioni che, se non curate, possono minare il sistema del diritto amministrativo. Che non può essere più – beninteso – il sistema compiuto e perfetto cui aspirava la dottrina della fine dell’Ottocento e del primo Novecento. Si avvicina fo rse, mutuando un’espressione dalla fisica, ai “sistemi disordinati”, come quelli delle materie che hanno strutture molecolari asimmetriche: ad esempio il vetro, che non è puro e per fetto come il cristallo. Un sistema disordinato, tuttavia, è pur sempre un sistema, che conserva un’identità propria e diversa da quella delle parti che lo compongono. Manca di ordine, ma può avere un suo equilibrio. Un po’ come le Formes circulaires della tela di Robert Delaunay riprodotta in copertina: asimmetriche ma unite tra loro da un equilibrio. Se le disfunzioni di fondo del diritto amministrativo – di cui si tenta di parlarenell’ultimo capitolo di questo lavoro – finiranno per prevalere, l’aspirazione all’equilibrio del sistema potrà essere vanificata; il sistema stesso potrà degenerare. Ecco alcuni dei tentativi, e degli intendimenti, che sono alla base di questo lavoro. Il giudizio sui loro esiti, ovviamente, resta affidato ai lettori: anzitutto agli studenti, che sono i primi destinatari del testo. Ringrazio vivamente Angelo Lalli, per i preziosi commenti sulla prima parte della stesura iniziale del lavoro; Alfredo Moliterni, per essersi sobbarcato, con generosità instancabile, l’onere di una lettura attentissima del testo, delle note e degli indici e per avermi segnalato l’opportunità di integrarne alcuni punti; Massimo Nunziata, per l’assistenza nel controllo delle note bibliografiche; e Michela Rossi, per l’aiuto nella preparazione dell’indice analitico.