Creazione di valore pubblico e budgeting. Teoria ed esperienze internazionali di partecipazione e benessere

Il presente volume prende le mosse da tre idee, che chi scrive consi- dera come evidenze e come presupposti. La prima costatazione è che oggi è più diffusamente chiara, rispetto al recente passato, la consapevolezza che l’umanità si trova di fronte a sfide che chiedono un “cambio di paradigma”. La pandemia ancora in corso è solo l’ultima, e forse più incisiva, delle vicende che ci solleci- tano a ripensare i nostri criteri di azione individuale e collettiva. Non si tratta solo di adeguarsi, di “fare posto” a qualche cosa di imprevisto che sarà superato senza un sostanziale cambiamento del nostro modo di vi- vere. L’intensità dei segnali che ci giungono da varie parti (basti pen- sare agli allarmi legati alle questioni climatiche o a quelle razziali) è un invito a comprendere che è la concezione stessa del nostro stare in- sieme, del modo con cui viene deciso l’uso delle risorse comuni, di come vengono resi accessibili i relativi benefici a dover essere messa in discussione. Giocando con un’espressione molto utilizzata in questo pe- riodo, non si tratta tanto di “tornare alla normalità” quanto di rendere normale un modo diverso di ragionare e di agire. La seconda osservazione è che nel mondo c’è ancora – e forse più di prima – bisogno di “pubblico”. Era da tempo diffusa la percezione dell’insufficienza del mercato e dei limiti del tentativo di assumerne le logiche come criterio di riforma per il settore pubblico. La lunga ondata di marketizzazione e managerialismo che il mondo della pubblica am- ministrazione ha largamente conosciuto a partire dagli anni ‘80 dello scorso secolo ha lasciato in eredità, oltre a non poche cose apprezzabili, l’esigenza di recuperare una capacità di coordinamento tra livelli istitu- zionali, attori e prospettive diversi. La parola “governance” è stata spesso usata per evocare un approccio capace di accogliere tale anelito, ma è pur vero che, anche per questioni squisitamente politiche, nell’ul- timo decennio non poco scetticismo ha colpito i tentativi di promuovere una “new public governance”. La nostra impressione è che lo shock pandemico che stiamo vivendo ha rimesso al centro dell’attenzione il tema della necessità di istituzioni pubbliche autorevoli, capaci di far fronte a problemi globali in maniera dialogante e inclusiva. La que- stione aperta, tutt’altro che ovvia, è che oggi in discussione non è tanto l’opportunità della presenza dello “stato”, quanto il modo con cui un’istituzione deve interpretare il suo essere “pubblica”. Peraltro, in contesti come quello italiano, non è difficile immaginare tentativi di ri- proporre forme inefficienti e inefficaci di intervento pubblico che hanno segnato la storia del secolo appena trascorso. Il terzo presupposto attiene più alle convinzioni degli studiosi di am- ministrazione pubblica che non alla lettura delle vicende della nostra storia recente. Ci si riferisce, in particolare, alla centralità della pro- grammazione (ciò che viene spesso chiamato “budgeting”) nei processi che intendono ricercare, veicolare, interiorizzare un certo “modo di es- sere” di un’amministrazione pubblica. Il budgeting rappresenta un “mo- mento” di particolare importanza, in cui si sintetizzano visioni, criteri di azione, livelli di gestione diversi. Il vero modo di ragionare di un’or- ganizzazione si vede da come vengono allocate le risorse finanziarie, tecniche e umane. Ne consegue che è del tutto plausibile pensare che le spinte al cambiamento, a cui si è fatta poc’anzi menzione, trovino negli strumenti di supporto alle decisioni e alla gestione di tali risorse un pri- vilegiato ambito di sperimentazione e applicazione. È questa la prospettiva con cui vengono esaminate in questo studio due pratiche con differenti storia e portata. In primo luogo, l’uso del bilancio partecipativo, con un percorso evolutivo che, almeno in Brasile dove lo strumento è nato, è più che trentennale e con adozioni che si stanno ancora diffondendo in tutto il mondo. L’idea, ben nota, è di con- sentire ai cittadini di partecipare, in vario modo e con vari effetti, al processo decisionale che porta al bilancio preventivo. Tale pratica, che ben presto ha riscosso un certo successo ed è stata riconosciuta anche da importanti istituzioni internazionali (come l’ONU e la Banca Mon- diale) e che desta ancora interesse in molte aree del globo, sta cono- scendo anche non poche difficoltà in paesi, come il Brasile stesso, dove da più tempo è applicata. In secondo luogo, l’introduzione recentissima del budget di benessere in Nuova Zelanda, a coronamento di un per- corso avviato dopo i tentativi internazionali di promuovere strumenti di misurazione dell’impatto delle politiche pubbliche che allargassero l’ambito di valutazione tipico degli indicatori macroeconomici (innan- zitutto il PIL). Diversi paesi hanno avviato percorsi simili ma, a quanto ci risulta, la Nuova Zelanda è il primo e l’unico ad aver implementato un processo di budgeting espressamente ancorato al tema del benessere sociale. In particolare il tentativo di questo lavoro è di interpretare i due strumenti in questione nell’ambito delle pratiche ispirate alla creazione di valore pubblico. Seguendo questo approccio, il primo capitolo vuole presentare al- cune prospettive di analisi del tema della creazione di valore in ambito pubblico, con particolare attenzione al contributo di Mark H. Moore e al suo “triangolo strategico”. Il punto di arrivo è la considerazione della programmazione come insieme di attività in cui – e attraverso cui – i principi alla base della visione del valore pubblico posso trovare parti- colare applicazione. In tal senso si può parlare di public value budgeting come di uno schema concettuale in cui tali principi dovrebbero essere capaci di rinnovare i caratteri della programmazione finanziaria tradi- zionale. Si noti che, mentre esiste un certo dibattito sulle potenzialità e le criticità del valore pubblico come costruzione teorica, molto poco è stato fatto in termini di esplorazioni empiriche. Alla luce di questo quadro di riferimento, il secondo capitolo si fo- calizza sull’esperienza brasiliana di bilancio partecipativo. È evidente che le prime sperimentazioni di inclusione dei cittadini nei processi di budgeting, normalmente fatte risalire alla fine degli anni ‘80, sono pre- cedenti alle prime elaborazioni di Moore (1994 e 1995) e non possono essere considerate una consapevole applicazione della teoria del valore pubblico (ammesso che di teoria si possa parlare). La nostra idea è che lo schema concettuale proposto da Moore possa aiutare a meglio com- prendere i significati, le potenzialità, le trasformazioni avute e il possi- bile futuro del bilancio partecipativo. La scelta di concentrarsi sul Paese sudamericano è dovuta al fatto che esso rappresenta un laboratorio del tutto privilegiato: è l’ambiente in cui lo strumento in questione è emerso e si è diffuso, a partire dall’iconico caso di Porto Alegre, diventando un riferimento per tutto il mondo; è il luogo in cui esso ha conosciuto im- portanti trasformazioni e sta oggi attraversando una condizione di tra- vaglio che pone seri interrogativi sui suoi futuri sviluppi; è un contesto di ricerca fatto oggetto di particolare attenzione da parte degli studiosi con una produzione di letteratura internazionale tale da consentire una documentata ricostruzione del percorso evolutivo avvenuto. Nel terzo capitolo l’analisi riguarda il cosiddetto wellbeing budget, pratica originatesi in Nuova Zelanda con lo scopo di orientare i processi di budgeting verso obiettivi espressi in termini di benessere sociale. Il capitolo segue il percorso attraverso cui tale innovazione è stata intro- dotta. Il punto di partenza è una disamina dei tentativi fatti da istituzioni sovranazionali (UE, OCSE e ONU) per cercare di elaborare punti di riferimento generali per la misurazione del benessere sociale, al fine di consentire processi decisionali e valutazioni delle politiche pubbliche più consapevoli. Successivamente il focus si stringe sul tentativo del governo neozelandese, che ha elaborato un apposito framework nazio- nale per valutare la qualità della condizione di vita dei propri cittadini (anche dotandosi di una specifica dashboard) e che, a partire dal 2019, prepara e pubblica un budget annuale per la promozione del benessere. Evidentemente si tratta di una pratica ancora allo stato iniziale, ma che ha già suscitato una significativa attenzione a livello mondiale e che presenta aspetti di indubbia suggestività. Lo scritto si chiude con alcune riflessioni finali che vogliono con- densare i punti che accomunano e differenziano questi due diversi ten- tativi di creare valore pubblico, anche segnalando criticità e prospettive future. Nel licenziare questo volume, il pensiero va al sacrificio che la sua realizzazione ha richiesto e, particolarmente, alle persone che questo sacrificio hanno reso meno duro e più fruttuoso. Un simile sforzo non sarebbe stato possibile senza la presenza dei miei familiari, degli amici e di alcuni colleghi, a cui rivolgo un sentito ringraziamento per la pa- zienza avuta e il supporto offerto, confidando che non verrà mai meno. Mi sia consentito di ricordare particolarmente Enrico, recentemente scomparso, per la sua preziosa e discreta amicizia. In ultimo, una menzione del tutto speciale per i miei genitori. Il pro- gredire nella vita e il passare del tempo, più che ridurre hanno amplifi- cato il senso di profonda stima, di devoto affetto e di infinita gratitudine nei loro confronti. A loro è dedicato questo libro. Perugia, Università degli Studi L. BARTOCCI