Compendio di Contabilità di Stato 8/ed.

Per contabilità pubblica s’intende il sistema coordinato di norme che, al contempo, regola le attività di acquisizione, conservazione, impiego e controllo delle risorse pubbliche, disciplina il regime delle responsabilità dei soggetti ai quali è demandata la loro gestione e definisce le procedure di formazione e di esecuzione dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Il termine «contabilità», quindi, non va assunto nel solo significato di «tenuta dei conti», ma anche – e soprattutto – nel senso di «dare conto» che la gestione delle risorse pubbliche e le scelte di politica economica avvengano nel rispetto delle norme e delle procedure previste dall’ordinamento nazionale e sovranazionale.

In quest’ottica, le disposizioni che interessano i soggetti della contabilità pubblica riguardano:
- i vincoli cui sono sottoposti gli Stati membri con riguardo al Patto di stabilità e crescita, al Fiscal compact e, in generale, alle norme comunitarie in materia di nanza pubblica. In tale contesto rientra anche l’esame del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, il cui saldo costituisce il parametro di riferimento per la veri ca del rispetto dell’equilibrio di bilancio;
- la gestione del bilancio e quindi i modelli contabili a contenuto nanziario e con funzioni previsionali e autorizzatorie;
- la gestione economica, intesa come sistema di contabilità economica per centri di costo;
- l’ordinamento contabile e nanziario degli enti diversi dallo Stato e le disposizioni in materia di coordinamento ed armonizzazione dei sistemi contabili di regioni ed enti locali;
- la gestione del patrimonio, con riguardo sia alla redazione degli inventari dei beni pubblici e alla relativa rappresentazione contabile, sia all’amministrazione degli stessi;
- l’analisi del debito pubblico, considerando anche il c.d. «debito aggregato», il legame con i mercati nanziari, gli effetti sul debito indotti dall’attuale nuova èra dei mercati con tassi di interesse negativi e le garanzie concesse dallo Stato;
- l’attività contrattuale che la pubblica amministrazione pone in essere per perseguire interessi pubblici, nel rispetto di procedure che garantiscano la concorrenzialità, l’imparzialità nella scelta della controparte e, in generale, il buon uso del denaro pubblico;
- i controlli necessari per veri care che l’azione amministrativa sia svolta nel rispetto delle norme vigenti e dei principi di ef cienza, economicità ed ef cacia;
- le responsabilità e i conseguenti obblighi di risarcimento del danno patrimoniale causato dai soggetti cui è demandata la gestione di risorse pubbliche;
- la giurisdizione contabile esercitata dalla Corte dei conti secondo le norme del Codice di giustizia contabile.
Tutto ciò rende la contabilità pubblica una materia di studio a sé stante, che, sebbene presenti evidenti punti di contatto con altre discipline giuridiche ed economiche, reca elementi distintivi tali da giusti carne uno studio autonomo, atteso altresì il ruolo decisivo che essa ha assunto per il governo complessivo dell’economia.

PREFAZIONE
L’ottava edizione del Compendio prosegue nell’opera di aggiornamento e arric- chimento dei contenuti del volume, nel tentativo di esplorare gli istituti tipici della contabilità pubblica, secondo un approccio che tenga conto delle fonti nazionali e sovrannazionali. A tal fine il Compendio è diviso in tre parti.
La Parte I è dedicata all’analisi della contabilità dal punto di vista delle regole nazionali ed europee in materia di programmazione, rappresentazione e monito- raggio alle quali le amministrazioni pubbliche devono attenersi nello svolgimento delle attività di acquisizione dei mezzi finanziari e di stanziamento delle risorse raccolte per perseguire obiettivi di interesse generale. In quest’ottica, le disposi- zioni che interessano i soggetti della contabilità pubblica (capitolo I) riguardano:
- l’azione dello Stato in campo economico secondo la tripartizione tradizionale delle funzioni: allocazione delle risorse, redistribuzione della ricchezza; stabilizza- zione del ciclo economico (capitolo II);
- i vincoli cui sono sottoposti i paesi dell’area euro con riguardo ai parametri di convergenza, al patto di stabilità e crescita, alle procedure nei casi di disavanzi eccessivi dei conti pubblici nazionali, al Fiscal compact e, in generale, agli obbli- ghi economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea (capito- lo III). In questa prospettiva un capitolo specifico è riservato al conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, il cui saldo è assunto quale parametro di riferimento per l’obiettivo che ogni Stato membro deve rispettare per assicurare l’equilibrio dei bilanci sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea (capitolo VII);
- l’organizzazione dell’amministrazione finanziaria e contabile dello Stato, an- che con riferimento al servizio di tesoreria e al conto riassuntivo del tesoro (capi- tolo IV);
- la gestione del bilancio e quindi l’esame dei modelli contabili a contenuto finanziario e con funzioni previsionali e autorizzatorie (capitolo V);
- la gestione economica, intesa come sistema di contabilità economica per cen- tri di costo, che consente di seguire l’andamento dell’azione amministrativa e di valutarne i risultati secondo parametri di tipo economico-aziendale (capitolo VI);
- l’ordinamento contabile e finanziario degli enti diversi dallo Stato e le di- sposizioni in materia di coordinamento ed armonizzazione dei sistemi contabili di regioni ed enti locali (capitolo VIII);
- la gestione del patrimonio, con riguardo sia alla classificazione, valutazione e rappresentazione dei beni pubblici nel conto generale del patrimonio dello Stato, sia all’amministrazione degli stessi (capitolo IX).
La Parte II, curata da Carlo Mottura, affronta il tema del debito pubblico. Nel- la struttura del volume questa parte, attesa la rilevanza del tema nell’analisi della contabilità pubblica, costituisce una significativa novità e un valore aggiunto del suo contenuto. Si discute degli elementi che caratterizzano questo aggregato di finanza pubblica, si analizza la relazione tra debito pubblico e mercati finanziari e si approfondiscono le caratteristiche delle «passività pubbliche potenziali». Questa parte è strutturata in tre capitoli:
- nel capitolo X si discute il debito pubblico in termini di andamento storico e di dimensione, a livello internazionale, europeo e nazionale; anche considerando il debito totale (c.d. «debito aggregato»), che è un’ulteriore grandezza di finanza pub- blica, definita a partire dai debiti dei settori pubblico e privato, talvolta trascurata e che può fornire indicazioni utili nella formulazione di un giudizio sulla sostenibilità finanziaria di un Paese;
- nel capitolo XI si analizza il legame tra debito pubblico e mercati finanzia- ri, approfondendo gli strumenti di raccolta sul mercato domestico e sul mercato estero, la microstruttura del mercato dei titoli di Stato, gli elementi peculiari della gestione finanziaria del debito pubblico, anche rispetto ai criteri di misurazione del «rischio Stato» («premio di rendimento», spread BTP-BUND), e gli effetti sul de- bito indotti dall’attuale nuova èra dei mercati con tassi di interesse negativi;
- il capitolo XII approfondisce caratteristiche e dimensioni delle garanzie pub- bliche, intese come passività pubblica potenziale, quali strumenti di intervento pub- blico nell’economia che hanno assunto un ruolo determinante, a livello europeo e nazionale, dopo lo scoppio della crisi finanziaria del 2007-2008 e per fronteggiare gli effetti sull’economia reale prodotti dalla recente pandemia di Covid-19.
La Parte III del Compendio tratta gli aspetti più prettamente giuridici e proce- durali tipici della contabilità pubblica. In particolare:
- il capitolo XIII è dedicato all’attività contrattuale che la pubblica amministra- zione pone in essere per perseguire gli interessi generali, nel rispetto di procedure che garantiscano la concorrenzialità, la non discriminazione, l’imparzialità nella scelta della controparte e, più in generale, il buon uso del denaro pubblico. L’esa- me, nel dettaglio, riguarda il Codice dei contratti pubblici che, se da un lato ha il pregio di trasporre in un unico corpus normativo le tre direttive europee del 2014 sugli appalti pubblici e sulle concessioni, dall’altro presenta talune criticità dovute: alla difficoltà di coniugare la semplificazione e l’efficienza economica con il con- trasto alla criminalità e con la salvaguardia di valori ambientali; alla complessità delle procedure in materia di investimenti pubblici, come dimostrato dalle sempre più frequenti deroghe alle regole ordinarie nei casi di urgenza; alla tecnica legisla- tiva di rinviare a disposizioni attuative (spesso approvate con notevole ritardo) la concreta applicazione della norma, con le connesse incertezze dovute all’assenza di un sistema normativo completo;
- nel capitolo XIV viene esaminato il sistema dei controlli pubblici, con riferi- mento sia a quelli di competenza della Ragioneria generale dello Stato, sia a quelli demandati alla Corte dei conti, evidenziandone, su quest’ultimo punto, l’evolu- zione normativa che ha portato alla drastica riduzione dei controlli preventivi di legittimità in favore di quelli concomitanti e successivi sulla gestione delle ammi- nistrazioni pubbliche, inclusi gli enti territoriali;
- il capitolo XV tratta delle responsabilità e dei conseguenti obblighi di risar- cimento del danno patrimoniale causato dai soggetti cui è demandata la gestione di risorse pubbliche (responsabilità amministrativa) nonché di restituzione dei beni e valori pubblici presi in consegna dai c.d. «agenti contabili» (responsabilità con- tabile). Gli aspetti procedurali relativi alla giurisdizione contabile della Corte dei conti sono riepilogati al successivo capitolo XVI dedicato al Codice di giustizia contabile.
Da parte nostra, si è cercato di esplorare i fenomeni oggetto di indagine in ma- niera oggettiva e analitica. Voglia il Lettore – se lo riterrà – essere magnanimo con gli Autori, i quali, senza alcuna pretesa di esaustività, hanno tentato di ricondurre nell’unitarietà del sistema l’universo delle disposizioni che disciplinano la materia.
Gli Autori

Andrea Monorchio
è stato Ragioniere generale dello Stato dal 1989 al 2002 e professore ordinario di «Contabilità di Stato e degli enti pubblici» alla facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Siena. È autore di numerosi saggi e pubbli- cazioni su temi di nanza pubblica.

Lorenzo Mottura
è notaio in Viter- bo. Laureato in Giurisprudenza e in Economia, è stato professore di «Contabilità di Stato e degli enti pubblici» all’Università di Siena e di «Politiche di sostegno economico» all’Università Mercatorum di Roma.